Fusions de communes

Dans les Hauts de Seine, depuis 2 ans, on parle beaucoup de fusions… de départements, de communes… La loi, modifiée en 2015, gratifiait les communes qui fusionnaient de l’aubaine du gel des suppressions des dotations de l’Etat pendant 3 ans, jusqu’au 1er janvier 2016.

Baguet Santini fusion
André Santini et Pierre Christophe Baguet scellant la fusion de leurs villes parue dans Paris Match

C’est ainsi qu’après avoir renoncé à transformer leur communauté d’agglomération (Grand Paris Seine Ouest) en une seule belle grande ville de 300 000 habitants, deux maires reviennent à la charge en faisant paraître leur faire part du mariage entre Boulogne Billancourt et d’Issy les Moulineaux dans Paris Match pour le 9 juillet, conseil municipal improvisé. Au diable les formalités de concertations et d’explications aux élus comme aux habitants qui croient encore à un poisson d’avril!

Puisqu’on ne nous dit rien, nous allons chercher d’abord ce que la loi permet.

Dans le Code général des collectivités territoriales, les sujets qui nous intéressent figurent dans les chapitres suivants. L2111-1 (Nom de la commune) et toute la série des articles L2113 pour la création de communes nouvelles par fusion entre deux ou plusieurs communes.

Si vous trouvez le code trop aride sur le site Legifrance, nous vous proposons quelques réponses à vos questions :

– Pourquoi fusionner?  
– Qu’est-ce qu’une commune nouvelle?
– C’est quoi ? Pour quel projet ?
– Qui décide ?
– Comment ça marche ?
– Quel est le rôle de l’agglomération ?
– Combien de communes et quand ?
– Avec un bonus financier ou sans ?
Quel est l’impact sur les impôts ?
– Cela implique-t-il des économies

  1. POURQUOI FUSIONNER ?

La France comptait plus de commune que toute l’Union Européenne (36000). Elle a donc engagé un important travail de réorganisation du territoire national, tant à l’échelle des régions, des communautés de communes, que des communes et favorise le rapprochement de ces dernières. Outre cette participation à un mouvement national, la fusion de communes rurales représente une réelle opportunité d’aménagement et de modernisation.

La fusion de communes devrait avoir pour objectif de préserver le mieux vivre des citoyens par :

* l’amélioration du niveau de services publics et d’investissements, dont chaque commune serait incapable seule;

* des économies de gestion par le regroupement de moyens et la diminution ou au moins le maintien d’un niveau de fiscalité maîtrisé;

* un véritable plan d’aménagement et un développement équilibrés du territoire (équipements, logements, entreprises, insertion dans les zones naturelles…).

Issy les Boules
Boulogne Billanocurt Issy les Moulineaux

Tout ça, c’est vraisemblable pour les petites communes, mais quel est vraiment le projet des deux mastodontes de la région parisienne : Boulogne Billancourt (117500 habitants), première ville d’Ile De France après Paris,  et Issy les Moulineaux (66000 habitants)? Qui plus est, ces deux communes sont leaders dans l’Etablissement Public Territorial de GPSO, composé de 8 communes, auquel ont été déléguées les missions d’urbanisme, d’environnement, de voirie, de développement économique, d’équipements sportifs, culturels… Quel projet à deux ces maires veulent-ils insérer au sein de l’EPT GPSO en isolant la commune de Vanves des autres (car il doit y avoir continuité territoriale entre les villes qui fusionnent).

QU’EST-CE QU’UNE COMMUNE NOUVELLE?

C’est le regroupement volontaire de plusieurs communes contigües pour n’en former plus qu’une. Prévue depuis longtemps, cette évolution vient d’être précisée dans la « loi d’amélioration de la commune nouvelle », de mars 2015. Son objectif est d’encourager la fusion de communes, grâce, en particulier à un intéressement financier : dans certains cas, les communes qui fusionnent verront leurs dotations de l’Etat maintenues au lieu de baisser durant trois ans. Mais l’essentiel c’est :

POUR QUEL PROJET, QUEL NIVEAU DE SERVICE PUBLIC?

Il faut en effet construire et partager un projet pour le territoire et ses habitants : Quels services publics ? Quelles politiques publiques ? Quelle démocratie locale ? Quels équipements? (sportifs, culturels, d’enseignement supérieur, de santé, notamment psychiatrique…)? Quels espaces verts? Quel Plan Local d’Urbanisme global pour la commune nouvelle? Ce devrait être le fruit d’un large débat avec les habitants, (C’est le cas dans beaucoup de projets, et c’est recommandé dans un guide des bonnes pratiques de fusion au Luxembourg).

QU’EST-CE QUE ÇA CHANGE AU NIVEAU DES SERVICES PUBLICS?

La baisse des dotations de l’Etat aux collectivités pourrait avoir pour conséquence de nécessaires économies sur le niveau des services publics qu’une mutualisation de moyens permettrait de maintenir.

LA POPULATION VOTERA-T-ELLE ?

La loi n’oblige pas les maires à soumettre leur décision à référendum. (lire ci-dessous). Mais elle n’interdit pas d’en organiser un!

a- La décision de créer une commune nouvelle peut être prise (à la majorité simple) par les conseils municipaux des communes concernées, à la condition qu’ils soient tous d’accord. Dans ce cas, la loi ne prévoit pas de consulter la population.

b- Par contre, dans le cas de fusion à communes multiples, s’il n’y a pas accord complet, mais un accord d’au moins les 2/3 des conseils municipaux des communes concernées, la loi prévoit un référendum de la population.

c- Le référendum n’est valable que si plus de 50 % des électeurs y participent et la commune nouvelle ne peut être créée que si elle obtient la majorité des suffrages dans chacune des communes. Autrement dit, pour que le oui l’emporte, il faut 1 oui par commune, avec une participation de 50 % au moins dans chaque commune. Difficile !

QUE DEVIENDRONT LES MAIRES ET ELUS DES Conseils Municipaux DES VILLES?

Dans la nouvelle commune, il y aurait fusion des conseils municipaux actuels, jusqu’en 2020, prochaines élections municipales.

Durant la période transitoire, les maires des anciennes communes sont de droit des maires délégués : chaque maire reste « maire délégué » de son ancienne commune jusqu’en 2020.

En 2020, l’élection municipale de la nouvelle entité élira un nouveau conseil municipal et un nouveau maire de la « commune nouvelle ». Le conseil de la commune nouvelle désignera des maires délégués pour chaque commune déléguée, il pourrait  aussi désigner un conseil consultatif* dans chacune de ces communes déléguées.

QUELS SERAIENT LES ROLES DE CHACUN, MAIRE DE LA COMMUNE NOUVELLE ET MAIRES DELEGUES?

Dans une commune nouvelle, c’est le conseil qui désigne les maires délégués. Ces derniers devront alors appliquer les orientations de la commune nouvelle, ils seront consultés sur les actions et projets qui concernent la commune déléguée.

QUELLES DIFFERENCES ENTRE MAIRES D’ARRONDISSEMENTS (PARIS, LYON, MARSEILLE) ET MAIRES DELEGUES?

– Dans la commune avec arrondissements, il y a une élection par arrondissement et donc 1 conseil et 1 maire élu. Tous les conseils d’arrondissement élisent ensuite le conseil de la ville qui élit le maire.

– Au contraire, la nouvelle commune disposera d’un seul Conseil et d’un maire qui représenteront toute la commune. C’est ce Conseil qui désignera le Maire et les élus des communes déléguées (les anciennes communes) qui devraient donc être issus de l’équipe qui a gagné les élections

LE NOMBRE D’ELUS SERA-T-IL REDUIT?

Pas au début. Dans le cas de la fusion de BB (55 élus) et Issy (49 élus), les Conseils Municipaux élus en 2014 fusionneraient et le mandat de ces 104 élus se prolongerait jusqu’en 2020. Ensuite, le nouveau conseil de la commune nouvelle, élu en 2020, comptera 59 élus, chiffre prévu aujourd’hui pour une commune de 150 000 à 199 000 habitants.

– Chaque liste en présence aura sans doute le souci de représenter la diversité des anciennes communes. Mais ce choix dépendra des candidats.

COMBIEN TOUCHERONT LES ELUS ?

Il y en aura moins, après 2020, mais ils gagneront plus.

LES ELUS SERONT PLUS LOIN DES HABITANTS :

Certes, mais des modalités de démocratie participative* pourraient être mises en place par la Nouvelle Commune. Son conseil désignera les maires délégués pour chaque commune déléguée. En outre, il peut aussi désigner un conseil consultatif* dans chacune de ces communes déléguées, pour permettre l’expression des habitants et des associations*. 618 ha pour Boulogne et 425 ha pour Issy… C’est du temps de parcours en région parisienne. La circulation, les transports en commun, les ponts, rendent malaisés les échanges avec tous les quartiers de la nouvelle ville, et dans leur histoire, seule la complicité de leurs maires les unit.. La ville de Boulogne est beaucoup plus tournée vers Paris que vers sa nouvelle alliée, notamment par les lignes de métro, le 72 et le 52.

MA COMMUNE PERDRA-T-ELLE SON IDENTITE?

Difficile de répondre à cette question. Quelle est l’identité de chaque commune ? Chaque ancienne commune deviendra une « commune déléguée » dans une « commune nouvelle » plus grande. Ce qui serait important avant de s’engager sans renier un passé historique, industriel, artistique, serait de débattre et de partager un projet pour le territoire : quels équipements partager, services publics et quelles politiques publiques? Vraiment, les citoyens devraient s’exprimer…

POUR LA COMMUNE NOUVELLE? LES COMMUNES DELEGUEES GARDERONT-ELLES LEURS NOMS?

Pour l’instant, on n’en sait rien. Il est probable que les communes déléguées garderaient leur nom… A Issy les Boulogne, les 2 maires n’ont pas l’intention de recueillir l’avis des habitants sur la fusion, mais ils pensent les interroger sur le nom de la nouvelle commune. Il avait aussi été prévu de recueillir l’avis des habitants de la communauté d’agglomération sur son nom. L’acronyme GPSO et le patronyme Grand-Paris-Seine-Ouest n’ont finalement pas été inspirés par les habitants, mais par le grand poète André Santini.

OU SERAIT FIXE LE SIEGE DE LA NOUVELLE COMMUNE?

Peut-être à Boulogne?

QUEL POSITIONNEMENT DANS L’Etablissement Public Territorial EPT GPSO?

Dans une communauté d’agglomération, il est prévu qu’aucune ville ne peut avoir la majorité absolue des conseillers. Ainsi, Boulogne + Issy, qui sont majoritaires actuellement dans GPSO en deux villes, y deviendraient minoritaires, réunis en une commune nouvelle, malgré leur majorité absolue en habitants..

RENFORCER L’EPT N’ETAIT-IL PAS UNE MEILLEURE SOLUTION?

C’est une piste différente, qui a été apparemment éliminée par les élus des 8 villes… Et pourtant, l’intégration dans GPSO pourrait encore se renforcer… Elle permet aussi en bonne théorie de mettre en commun des moyens, de transférer des compétences et devrait permettre des économies (démonstration actuellement non probante), sans perdre l’identité des communes.

DELAIS, PLANNING?

Calendrier lu dans Match sous la voix de Santini : Pour les deux communes Boulogne-Issy, vote le 9 juillet 2016, agrément du Préfet fin 2016 et Commune nouvelle Janvier 2017. Cela laisse peu de temps à la concertation et l’élaboration du projet commun. D’autant plus que chaque ville persévère dans son PLU communal « personnel ». Pour le reste, la loi est muette sauf sur l’étalement sur 12 ans de la convergence des fiscalités.

BONUS FINANCIER?

Pour favoriser les fusions, l’Etat a prévu de supprimer ses baisses de dotations pendant trois ans, mais cet avantage ne concerne pas les villes de plus de 100000 habitants, donc ni Boulogne Billancourt ni la Nouvelle Ville.

COMMENT EVOLUERONT LES TAUX D’IMPOSITION?

– La convergence des différents taux – en douze ans – sera la règle sur tout le territoire de la commune nouvelle. (D’expérience, les convergences se font plus souvent vers le haut.)

IMPACT SUR LA FISCALITE DES ENTREPRISES ?

Aucun, car la fiscalité des entreprises a déjà été transférée à l’agglomération et sera filtrée par la Métropole du Grand Paris,  et les taux ont été harmonisés entre les communes,.

QUELLES ECONOMIES?

La mise en commun des moyens doit permettre de faire des économies d’échelle et de structures. Des études sont en cours pour en estimer les montants possibles. Mais, là encore, l’avis de la population sur les choix à faire serait utile.

LES ECONOMIES D’ECHELLE FERONT-ELLES BAISSER LES IMPOTS?

C’est vraiment rare que des impôts baissent. Le maire de Boulogne est à la recherche de ses « marges de manœuvres perdues ». Si économies il y avait, il est plus probable qu’elles compenseraient les futures baisses de dotations de l’Etat aux collectivités. Car ces baisses de dotations risquent bien de continuer au-delà de 2017.

LA COMMUNE NOUVELLE REPRENDRAIT-ELLE LES DETTES DE TOUTES LES COMMUNES LA COMPOSANT?

Oui, la commune nouvelle reprendrait l’ensemble des dettes des anciennes communes, et sans doute les dettes hors bilan (SPL). Elle additionnerait aussi l’ensemble des richesses potentielles, via l’harmonisation des impôts.

SI LES COMMUNES FUSIONNENT : EST-CE POUR TOUJOURS?

On a déjà vu une fusion échouer et les anciennes communes se reconstituer. La procédure  de divorce entre communes n’est pas établie.

André SANTINI INVOQUE LE POIDS SUPERIEUR DANS LA METROPOLE DU GRAND PARIS : QU’EN SERAIT-IL?

Métropole du Grand Paris territoire villes
Métropole du Grand Paris territoire villes

Dans la Métropole, les communes sont toutes représentées, mais de façon très disproportionnée. Le poids de la commune nouvelle ne serait sans doute pas supérieur à l’addition de celui des  2 communes d’origine. 2,98 élus pour 100000 habitants en moyenne.

Voici la répartition actuelle des élus territoriaux et métropolitains de GPSO avant fusion

T3 Grand Paris Seine Ouest

T3 GPSO Habitants

INSEE 2012

Elus métropolitains Elus territoriaux
Boulogne-Billancourt 117126 3 28
Chaville 19343 1 4
Issy les Mx 65 322 1 16
Marne la coquette    1634 1 1
Meudon 45107 1 11
Sèvres 23572 1 5
Vanves 25416 1 6
Ville d’Avray 11027 1 2

La nouvelle commune « Issy les Boules » qui totalise actuellement 44 élus territoriaux et 4 élus métropolitains perdrait son énorme majorité absolue dans GPSO et ne gagnerait pas d’élu métropolitain. Alors, à côté du système démocratique, à quel pouvoir renforcé les maires font-ils allusion pour « peser plus » dans la Métropole du Grand Paris?

Rapprochons ce projet de « fusion XXL » des dernières constatations du  Congrès de l’Association des Maires de France du 01/06/2016.

  1. Un sondage réalisé par IPSOS, indique que 73 % des Français témoignent d’un attachement fort pour les communes et que 2/3 d’entre eux souhaitent « qu’elles restent comme elles sont, en gardant leurs compétences actuelles de proximité »… De fait, nombre d’élus craignent de voir leurs pouvoirs dilués dans de vastes collectivités dont les représentants seraient coupés du terrain. « En mettant en œuvre des super-collectivités XXL, on accentue l’éloignement du pouvoir dont les Français ne veulent pas »,
  2. Se sentant parfois menacée, la commune n’en démontre pas moins une capacité de rebond sur le terrain. Pour preuve, le vaste mouvement de création de communes nouvelles actuellement à l’œuvre dans les territoires (317 au 1erjanvier 2016, soit plus de 1 000 communes regroupées). Un mouvement qui témoigne, selon l’AMF, de « l’acuité du modèle communal et apparaît dans de nombreux cas comme la réponse du terrain aux évolutions ambitieuses des périmètres intercommunaux en cours ».
  3. Partout on constate un recul historique des dépenses d’équipements », a assuré Philippe Laurent, maire de Sceaux (92). « Le recul de l’investissement est très préoccupant pour la croissance de notre pays », a complété Antoine Homé de Wittenheim (Haut-Rhin). « Cela découle principalement des contraintes que l’on ressent sur notre budget de fonctionnement, a indiqué Philippe Laurent. En conséquence, l’autofinancement est en recul dans une grande majorité des communes ». De quoi limiter fortement, par ricochet, les capacités d’emprunt.

Alors, en conclusion : La Fusion est-elle toujours la solution?

 

4 réflexions sur « Fusions de communes »

  1. C’est étrange de lire : « La ville de Boulogne est beaucoup plus tournée vers Paris que vers sa nouvelle alliée, notamment par les lignes de métro, le 72 et le 52 ».
    Chacun voit midi à sa porte… Issy est reliée à Paris par la ligne 12 du métro, la ligne C du RER, le bus 39 et, dans une moindre mesure, par le tram T2 et le bus 169.

    1. Vous avez raison de nous faire remarquer cette imprécision de langage. J’ai voulu dire que les Boulonnais vont plus facilement à Paris qu’à Issy. Les Isséens aussi, semblent aller plus facilement à Paris qu’à Boulogne.
      Je voulais attirer l’attention sur les difficultés de transport, et aussi sur l’attractivité de Paris en offres culturelles et commerciales, alors que nos villes offrent chacune pour les habitants de l’autre des attractions « modestes ».

  2. Dans la vie courante, une fusion s’appelle une fusion-acquisition, c’est à dire que la fusion est le résultat d’une acquisition.

    Pour acquérir, il suffit d’en avoir les moyens, en fonds propres et/ou en prêts, en général bancaire ou fonds divers. Ainsi Altice de Patrick Drahi a acquis de nombreuses sociétés et cumulé une dette considérable.
    Toute acquisition est donc motivée par l’achat d’une technologie, de parts de marché et/ou de profit en revente (exercice usuel des « raiders » qui achètent à credit et revendent au détail)
    Pour Boulogne Billancourt et Issy les Moulineaux, il faut donc etablir qui est l’acheteur, avec quelles contraintes et dans quel but.

    Qui est l’acheteur?
    Regardons les etats financiers des deux villes:
    Boulogne a une dette croissante et un engagement hors bilan de 250 millions d’Euro pour l’ile Seguin (chiffre établi par de nombreux sachants) tandis qu’Issy les Mlx n’a aucune dette, pas de hors bilan connu, et une baisse spectaculaire des impôts locaux.
    Boulogne est exsangue, son maire espère retrouver  » des marges de manoeuvre », et Issy est prospère, c’est donc bien Issy les Moulineaux qui acquiert Boulogne Billancourt.
    Pourquoi faire?
    Issy les Mlx triplerait sa surface, donc sa capacité à bien faire, d’autant que Boulogne Billancourt est piégée sur l’ile Seguin, avec un abime financier non recouvrable, même si une opération immobilière était achevée.
    Issy étant bien gérée, l’achat de Boulogne ne saurait se conclure par une mauvaise affaire de 250 millions d’Euro, même réduite par le savoir faire.
    Quelle est donc la motivation de cette fusion?
    Pourquoi les habitants ne sont-ils pas consultés?
    Pourquoi les raisons ne sont-elles pas explicitées?
    Pourquoi Boulogne accepte-t-elle de perdre son indépendance?

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